L'ÉTUDE DE CAS Le contexte européen du projet Projet italien pour l'Alta Velocità: les objectifs déclarés Le système Alta Velocità Couverture des investissements TAV Schéma contractuel Les principaux acteurs

Le contexte européen du projet Avec le plan européen des liaisons ferroviaires à grande vitesse - approuvé par la Commission transport de la CEE en 1989 - la nécessité d’un réseau européen à grande vitesse a été affirmée. Ses objectifs sont : de répondre à la demande croissante de transport et de mobilité; de rééquilibrer le système des transports dans l'espace communautaire, afin de permettre une diminution des tarifs et d'améliorer le niveau de connexion et de service dans les zones actuellement marginales; de créer des emplois grâce aux travaux de construction; de favoriser le développement et la diffusion d'un savoir-faire européen. Le projet européen pour les réseaux à grande vitesse concerne globalement 9000 km de lignes à restructurer; le TAV, qui correspond à la partie italienne, prévoit la création de sept nouvelles voies ferroviaires, d’environ 1 300 km et l'ajustement de la section Rome-Florence avec neuf nouveaux nœuds urbains. Projet italien pour l'Alta Velocità: les objectifs déclarés Les objectifs du projet Alta Velocità sont les suivants: accroître la capacité et la compétitivité du système ferroviaire national italien, grâce à une amélioration des lignes les plus importantes, aujourd'hui saturées; transférer, de la "route" au " rail" une part importante de la circulation totale (la route représente à l'heure actuelle 85% des passagers et 80% des marchandises), afin de réduire les coûts sociaux et environnementaux du transport; réaliser des connexions efficaces entre les plus grandes villes, ports et aéroports; garantir une étroite interconnexion avec le réseau ferroviaire national actuel et l'intégration avec le réseau européen. Le système Alta Velocità vitesse de pointe 300km/h vitesse commerciale service mixte(passagers/marchandises) 170-190 km/h intervalle moyen (minimal) entre deux trains 11’ sur la ligne MI-NA 5’ alimentation 25 kv (50 hz) / 3 KW (c.c.) charge maximale par axe 25t Tableau 1 - caractéristiques techniques     départ du projet (1991) 31.12. 1992 actuels total actuel Milan-Bologne 2 .834 4.480 4.595   Bologne-Florence 2.040 3.230 3.402   Florence-Rome 460 460 554   Rome-Naples 4.057 *5.300 **5.508   échangeurs et gares   2.080 2.610   TOTAL 15.550   16.669 projets     1.671   signalisation     environ 4.500   TOTAL       22.840 Honoraires de pré-exercice     120   coûts de structure TAV     255   accords environnement     177   matériel roulant   4.682 5.376   TOTAL       28.768 * prix forfaitaire proposé par le GC ** prix négocié après la Conferenza dei Servizi (acte intégratif) Tableau 2 - Ligne AV Milan-Naples - coûts estimés (milliards de lires)   Les principales caractéristiques technologiques et économiques du système sont indiquées dans les tableaux 1 à 4. La réalisation du système Alta Velocità repose sur trois types d'interventions: la construction de nouvelles infrastructures et l'ajustement des infrastructures existantes, nécessaires pour les lignes AV et pour leur raccord aux embranchements ferroviaires intéressés; développement de systèmes technologiques pour la conduite des trains, pour la gestion des lignes, pour les opérations de manutention; acquisition d'un ensemble de trains spéciaux, afin d'atteindre la vitesse et les niveaux de service requis.   Période intégrale (6 ans) Une année (moyenne) valeur investissement (milliards) 22.450 3.741 production activée (milliards) 39.446 6.574 valeur ajoutée (milliards) 19.773 3.295 imports (milliards) 2.738 456 emploi direct 127.998 21.333 emploi induit 194.424 32.404 emploi total 322.422 53.737 Tableau 3 - estimation des effets économiques activés      Trajet AV longueur (km) durée du voyage (h.mn) circulation (trains/jour) fin des travaux (en 93) coûts (mds 94)     actuel TAV actuel TAV     Turin-Milan 144 1.30 0.50 16 54 2001 3.121 Milan-Vérone 137 1.21 0.55 30 72 2002 3.150 Vérone-Venise 102 1.27 0.50 2 56 2002 2.050 Milan-Bologne 202 1.36 1.05 74 126 2001 4.480 Bologne- Florence 90 0.49 0.35 86 160 2002 3.230 Rome-Naples 222 1.51 1.10 72 102 1999 5.508 Milan-Gênes 136 1.40 0.45 16 52 2002   TOTAL 1224             Tableau 4 - Synthèse des prévisions pour le système Alta Velocità La réalisation des trois lignes AV suivantes est prévue: Turin-Milan-Naples (sur laquelle se concentre aujourd' hui 80% de la circulation ferroviaire totale); Milan-Venise; Milan-Gênes. Pour l'instant, une connexion directe avec le réseau à grande vitesse européen n'est prévue que pour la ligne Turin-Lyon, du fait du désistement de la Suisse du projet de grande vitesse. Les connexions des nouvelles lignes au réseau national sont localisées essentiellement dans les nœuds, ou dans les villes dans lesquelles la réalisation du projet comporte une réorganisation générale des infrastructures. Dans le cas de Bologne, en accord avec l'administration locale, il s'agira d’une réorganisation complète de la zone ferroviaire avec la construction d'une nouvelle gare, de parkings, de bureaux, de centres commerciaux et d'équipements pour les autres services de transport. Des liaisons avec les principales villes entre les noeuds seront aussi réalisées dans un rayon d’environ 60 km.   Couverture des investissements TAV Les prévisions de la fourniture de la couverture des investissements pour la ligne Turin-Milan-Naples sont indiqués en Figure 1, et le modèle financier utilisé dans le projet TAV est indiqué dans la figure 2. Le système Alta Velocità est le premier projet d'infrastructure en Italie réalisé avec le concours de financements privés, selon un schéma de financement. Il s'agissait, grâce à la création d’une société ad hoc, d'attirer des capitaux privés vers un projet qui offre des garanties suffisantes en termes de coûts, de délais et de profits. Les revenus devraient en fait assurer, outre le remboursement des dettes et des intérêts, des dividendes appropriés pour les actionnaires. Toutefois, les investissements ferroviaires présentent des marges de profits typiquement basses, les délais de réalisation des bénéfices sont en général trop longs pour intéresser l'investisseur privé. Ces raisons justifient la structure mixte du financement du projet, qui prévoit une intervention considérable de l'Etat, à travers FS. L'acteur central de la structure AV est la société de projet TAV, formée à 40% avec le capital de FS (limite minimale fixée dans les actes constitutifs) et à 60% de participations privées, souscrites par 38 actionnaires (italiens et étrangers) parmi lesquels figurent des banques, instituts de crédit et sociétés d'assurances, chacun avec des participations inférieures à 5%. L'accès aux participations du TAV a été interdit, dès le départ, aux entreprises de travaux . Le capital social, d'un montant de 100 milliards de lires à l'origine équivaut aujourd'hui à 400 milliards de lires (<1,5% de la valeur de l'investissement) malgré l'intention de départ de l'augmenter à 3000 milliards de lires grâce à un rapport avantageux entre le capital de risque et l'accroissement global de l'investissement ( 8-10%) et malgré une première délibération déjà ancienne prévoyant une première augmentation jusqu'à 1000 milliards de lires. La couverture du financement nécessaire au projet AV est ainsi répartie: 40% par FS, avec la participation au capital de TAV et des subventions spéciales; 60% par TAV, utilisant un capital de risque et des prêts contractés sur le marché financier; la couverture des intérêts intercalaires (soit ceux qui courent pendant la construction et la mise en marche des travaux), pour les financements gérés par TAV, par l'Etat (avec un montant maximal fixé à 5.500 milliards de lires). Le système AV sera commercialisé par TAV, tandis que l'exploitation technique des lignes sera assurée par FS. En phase opérationnelle, le système TAV devrait couvrir les frais de TAV; la commercialisation; le coût de l'exploitation ferroviaire; le remboursement des emprunts; la location des biens et des infrastructures fournies par FS. Ceci montre comment le capital public est rémunéré, non seulement grâce aux bénéfices de TAV (proportionnellement à sa participation), mais aussi par le biais de l'acquisition, à la fin de la période de concession, des travaux du système TAV. La simulation économique conduite sur le trajet Turin-Milan a produit les résultats indiqués tableau 5. rendement économique de l’investissement: 9,7% taux de rendement net: 15,2% premiers dividendes: 2003 Tableau 5 - La simulation économique Schéma contractuel Avec le contrat de concession signé le 7 Août 1991, dans le cadre du projet AV, les objectifs suivants ont été confiés à TAV: planification exécutive; construction; et commercialisation. La durée de la période de concession est fixée à cinquante ans à partir de la date stipulée. Le jour même, FS a commissionné Italferr-sis Spa, société de génie civil et de gestion de projet contrôlée par FS (directement à 95% et à 5% à travers la Banca Nazionale delle Communicazione, dont FS est actionnaire) pour la responsabilité du domaine technologique et systémique, et pour l'ingénierie du projet. La responsabilité de la planification et de la disponibilité du matériel roulant (principalement les trains de type ETR500) pour le système AV incombe en revanche à FS. Pendant l'exploitation commerciale, FS assumera aussi les responsabilités liées à l'utilisation du système: un contrat spécifique réglera les tâches respectives de FS et TAV - l'acte intégratif de la convention.   Le concessionnaire (TAV) et le concédant (FS) ont reconnu au préalable que Fiat, l'Isitituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) et l'Ente Nazionale Idrocarubi (ENI) sont des acteurs "in grado di garantire [....] che le opere e prestazioni da realizzarsi abbiano adeguati standard qualitavi e funzionale e siano completate entro i tempi" prévus. Pour chaque tronçon, TAV a identifié un general contractor crédible à qui confier, grâce à un contrat de type chiavi in mano (clef en main à coût forfaitaire), le développement du projet en détail, l'obtention de toutes les autorisations et permis de la part des autorités impliquées, l'exécution des travaux de construction et des essais requis. Afin d'assurer l'homogénéité et la compatibilité interne au système, les general contractors sont dans l'obligation de sous-traiter toutes les fournitures électriques, de signalisation et de télécommunication au même consortium qui s'appelle Saturno. Comme nous l'avons déjà noté, Italferr-Sis a le devoir d'assurer le contrôle et la coordination des general contractors de construction, de vérifier les plans de détail, de contrôler la conformité des délais et des coûts proposés par les general contractors avant la souscription de l'acte intégratif et d'assurer la supervision de l'activité de construction. Afin de contrôler la justesse des estimations et la qualité des techniques choisies, ou pour quelque autre type d'expertise, TAV peut recourir à des experts externes: ce fut le cas de Coopers & Lybrand pour l 'évaluation des coûts et pour la définition de la direction du projet du système TAV, de Arthur D. Little pour l'organisation de TAV et pour les prévisions de circulation, de D.E Consult pour le transport ferroviaire. Il apparaît dès lors évident que le recours aux contrats chiavi in mano permet à l'investisseur privé d'analyser la rentabilité du capital, de définir un plan financier approprié en délais comme en coûts. La forme contractuelle adoptée met en fait à charge du general contractor tous les risques liés à l'exécution des travaux, comme les imprévus dus à la météorologie, à la géologie ou à l'hydrologie, ou encore à d'éventuelles découvertes archéologiques. Il incombe aussi au general contractor de résoudre d'éventuelles difficultés inattendues lors des procédures d'expropriation ou de fourniture des matériaux. Soulignons un certain nombre d'aspects innovants du contrat entre TAV et le general contractor : Le prix forfaitaire proposé par le general contractor doit inclure les contributions qu'il devra payer à TAV pour les études de faisabilité, la spécification des normes et des autres produits fournis par le biais d'Italferr-Sis. Cette partie peut donc aussi être assimilée à une souscription obligatoire pour le general contractor. La formule traditionnelle de révision des prix du contrat de travaux publics n'est pas retenue: les dimensions du projet et l'impact sur les prix de construction induits par le projet même sont tels que la formule conduirait à des augmentations excessives. En revanche, un indice d'ajustement des prix approprié a été mis au point, basé sur des données officielles d'inflation de l'Istituto Centrale di Statistica (ISTAT). Il ne peut être appliqué que pour des variations supérieures à une franchise fixée à 5% du prix forfaitaire. La demande de délais supplémentaires ou d'une augmentation de prix en raison de changements techniques en cours de travaux est limitée en pratique aux seules modifications requises par Italferr-Sis, ou à des cause di forza maggiore (raisons de force majeure) non précisées. En sont toutefois exclues les sorprese geologiche, idrogeologiche, [...] ritrovamenti archeologici, bonifiche da ordigni bellici . Pour ce qui est des découvertes de valeur, tous les droits reviennent à FS, tandis que les dépenses incombent au general contractor, y compris suite à des travaux éventuellement prescrits pour la récupération et la garde de ces valeurs. Dans tous les cas, toute variation due à un approfondissement du projet en cours de travaux rentre dans la catégorie des modifiche tecniche (modifications techniques), pour lesquelles aucune augmentation de prix ou de temps n'est prévue. La pénalité prévue par mois de retard des travaux équivaut à 0,5% de la part du coût forfaitaire relatif à la réalisation des travaux et des systèmes. Le projet et la construction devront être conformes aux normes définies dans l'Assicurazione di Qualità (assurance de qualité, rédigée par Italferr-Sis). Aux termes du contrat, le contrôle du projet est assuré par Italferr-Sis. Le general contractor doit produire des rapports mensuels détaillés, sur la base d’un support informatique standard. Les responsabilités d'Italferr-Sis et du general contractor sont les suivantes: Italferr-Sis établit la planification et les normes; Le general contractor a 180 jours pour élaborer le projet exécutif du tronçon considéré .Il définit le programme des travaux et propose un prix forfaitaire (clef en main); Italferr-sis avec le concours d'experts indépendants, vérifie, dans les 30 jours, les contenus des projets exécutifs et la justesse du prix offert; Une négociation finale entre Italferr-Sis et le general contractor doit fixer les contenus et prix définitifs (ceux-ci doivent déjà tenir compte d'éventuelles dépenses résultant de décisions prises par la Conferenza dei Servizi et des ajustements monétaires) comme le stipule l'acte intégratif, qui complète le contrat. Ensuite TAV convoque la Conferenza dei Servizi (pour chaque tronçon). Le processus d'approbation est le suivant : l'élaboration successive des plans et plannings d'exécution doit être examinée et approuvée par la Conferenza dei Servizi composée de: représentants du gouvernement (Ministres), d’organismes territoriaux [Région, Province, Municipalités et organismes publics non territoriaux (Azienda Nazionale Strada (ANAS), Società Autostrada, Ente Nazionale per l'Energia Electricca (ENEL), Telecom]. Les décisions doivent être prises à l'unanimité, mais le gouvernement peut invoquer les pouvoirs substitutifs en cas d'oppositions idéologiques rigides. A ce jour, une telle option n'a été utilisée qu'une seule fois contre une petite municipalité. Selon les dispositions contractuelles, les tâches des divers acteurs sont les suivantes: le general contractor assume la responsabilité devant TAV, et TAV devant FS pour l'accord avec les Administrations et pour l'approbation de l'étude d'impact environnemental; TAV est responsable à l'égard du general contractor, et FS à l'égard de TAV pour les actes de procédure nécessaires pour la convocation officielle de la Conferenza; Italferr-Sis est responsable de la supervision des activités du general contractor et du soutien de TAV et FS pendant la Conferenza (avec le concours du general contractor). Après l'approbation de la Conferenza, l'approbation finale du Président de FS confère au projet les qualités nécessaires de pubblica utilità, urgenza e indifferibilità (L.210/1985), indispensables à la mise en marche des procédures d'expropriation entreprises par le general contractor. Le projet italien pour l'AV se développe selon le schéma indiqué au tableau 6. Pour les lignes: projet de norme, spécifications techniques, étude d’impact environnemental (Italferr-Sis); contrat avec le general contractor (TAV); élaboration du projet exécutif (general contractor, par le biais de société de génie inscrite au tableau national); offre économique (projet, temps, prix forfaitaires) (general contractor); analyse de justesse (Italferr-Sis et experts externes); négociation finale (TAV, Italferr-Sis, general contractor); obtention des actes et permis nécessaires (general contractor); stipulation de l’acte intégratif (TAV et general contractor); construction ( general contractor et adjudicataires); Pour les noeuds: projet de norme (Italferr-Sis); projet exécutif (TAV et Italferr-Sis); concours d’adjudication; obtention des actes et permis nécessaires; négociations; stipulation des contrats; construction. Tableau 6 - Schéma de développement du projet Les principaux acteurs Ferrovie dello Stato Spa : dans le schéma de financement du projet adopté pour le projet AV, FS est l'acteur public. C'est une société liée à l'Etat par une participation gouvernementale (Ministère des Transports, du Trésor et du Bilancio) et par des contrats périodiques de programmes et de services. Bénéficiant de dotations publiques, FS est le principal financier du système AV. Les rémunérations du capital de financement à la charge de FS sont prévues de la façon suivante: par les bénéfices de TAV, pour la participation de FS; par l'acquisition de l'intégralité du système AV (valeur et rentabilité résiduelles) à la fin de la période de concession; par d'éventuelles royalties versées à FS en considération de ses contributions au projet, et au cas où la rémunération cumulée par les actionnaires dépasserait les attentes des investisseurs (telles que prévues dans la convention des actionnaires, mais à définir dans les actes intégratifs).   Une fois les travaux achevés, l'exploitation technique du réseau ferroviaire à grande vitesse est réservée à FS, qui subviendra aux frais d'utilisation des équipements construits par le concessionnaire TAV. TAV spa : TAV est le concessionnaire auquel FS a confié la conduite du projet AV; il a été constitué en société par actions le 19 juillet 1991, avec un capital mixte (public/privé) ainsi réparti: 40% de parts publique par le biais des Ferrovie dello Stato s.p.a. (FS); 60% de parts privées, souscrites par un groupe de 28 sociétés parmi lesquelles des banques, des instituts de crédit et des instituts d'assurance. Avec la concession, le Ministre des Transports et FS ont confié à TAV la planification des normes, la réalisation et l'exploitation économique du système AV (lignes Turin-Milan-Naples et Milan-Venise). Tout en maintenant la responsabilité de l'ensemble des activités, TAV a confié la planification des normes, l'examen de l'exécution et les contrôles sur la réalisation à Italferr-Sis s.p.a., tandis que les plans d'exécution et la réalisation de chaque tronçon des lignes AV ont été confiés au general contractor. Dans la phase d'exploitation, le système AV sera commercialisé par TAV, et la gestion technique des lignes sera assurée par FS. Italferr-Sis spa : Italferr-Sis s.p.a. est une société de génie civil et de direction de projet contrôlée par FS (directement à 95%). FS et TAV ont confié à Italferr-Sis la responsabilité technologique, celle des systèmes et la planification du projet, ainsi que la supervision de l'exécution. Plus précisément: les études préliminaires; les études de faisabilité; la planification des normes; le développement des procédures de coordination; la définition des standards et des détails techniques; la définition des modèles de gestion; la coordination et l'approbation des projets exécutifs; la gestion cartographique, les enquêtes géotechniques, les études d'impact environnemental; les estimations analytiques des délais et des coûts, le contrôle de la justesse des prix forfaitaires proposés par le general contractor; le contrôle et les essais des réalisations. De plus, Italferr-Sis est chargé du contrôle, pour le compte de FS de toutes les activités de TAV. Le General Contractor : Pour améliorer les relations et la coordination des diverses parties des constructions, un consortium d'entreprises a été constitué, pour chaque tronçon de ligne AV, autour d'une société "tête de file". Chaque consortium est identifié comme acteur unique, dit general contractor. A chaque general contractor, TAV a confié, par un contrat de type clef en main (forfaitaire), la responsabilité de toutes les exécutions prévues pour chaque tronçon. Les tâches spécifiques des general contractors sont les suivantes: la planification exécutive; l'obtention de toutes les approbations et permis requis pour les réalisations; l'exécution des travaux de construction; l'application des contrôles requis. Le tableau 7 recense, tronçon par tronçon, les general contractors choisi par TAV, d'après un critère de fiabilité technique, financière et gestionnaire, et les sociétés réunies en consortium par celui-ci. Le contrat entre TAV et le general contractor impose à celui-ci de réaliser au moins 40% des travaux. Pour de tels concours, le Consiglio di Stato a exigé de se conformer aux normes européennes en vigueur le 1er janvier 1993. Le même Consiglio di Stato s'est exprimé à deux reprises sur les questions soulevées contre les modalité de désignation des general contractors et de la remise de l'offre pour les travaux: avec l'avis du 15.6.1991 (qui reconnaît la possibilité, dans les rapports entre TAV et le general contractor en tant qu'acteurs privés, de recourir à des contrats prévus par le droit privé. Cependant, ceux qui lient le general contractor et les entreprises tierces sont des contrats de consortium) et avec l'avis du 1.10.1993, réclamé par le Ministre des Transports (dans lequel est confirmée la validité des contrats stipulés entre FS et TAV et entre TAV et le general contractor, sur la base de l'antériorité en vigueur de la directive CEE 531/1990).   Parcours General Contractor Sociétés du Consortium Milan-Bologne CEPAV 1 (ENI) SNAM progetti, SAIPEM, ACQUATER, COGEI, CCC, GRANDI LAVORI, PIZZAROTTI Milan-Vérone CEPAV 2 (ENI) SNAM progetti, SAIPEM, ACQUATER, TODINI, FERROCEMENTO, FIORONI, MALTAURO Turin-Milan CAVTOMI (FIAT) COGEFAR IMPRESIT, COSTANZO, GRASSETTO, RECCHI Bologne-Florence CAVET (FIAT) COGEFAR IMPRESIT,CMC, LODOGIANI,ITINERA, FEDERICI Rome-Naples IRICAV (IRI) CONDOTTE, IRITECNA, ANSALDO trasporti, ASTALDI, CCC, ICLA, VIANNI, ITALSTRADE Vérone-Venise IRICAV2 (IRI) IRITECNA, ANSALDO trasporti, GIROLA, SALINI, DEL FAVERO, TORNO Milan-Gênes CO.CIV GAMBOGI, TECNIMONT, EDISTRA, GRASSETTE, ITINERA, CER, CIV Tableau 7 - Les General Contractors La fragmentation excessive des travaux sous-traités à l'extérieur par les general contractors fut aussi contestée par des associations de constructeurs. Au delà de l'identification discrétionnaire des têtes de file des consortium, on assisterait ainsi à une marginalisation des entreprises externes. Le 21/2/1994, une délibération des autorités garantes de la concurrence et des marchés a nié que les négociations entre FS et le general contractor aient lésé la concurrence et que FS ait abusé de sa position dominante. Il convient de rappeler que les rabais obtenus par les concours - et donc sur les soumissions - nécessitent aussi l'accord d'Italferr-Sis. Saturno : Pour toutes les fournitures technologiques relatives aux installations électriques et électroniques, les general contractors doivent s'en remettre à un consortium identifié au préalable - Saturno. La convention entre FS et TAV (qui définit la concession) établit l'obligation pour les general contractors de confier la réalisation de toutes les installations électriques à un consortium unique d'entreprises que FS aura lui-même désigné dans les trois mois. Il s'agit en particulier des installations relatives aux réseaux électriques, aux centres de conversion, à la signalisation, aux dispositifs de sécurité, aux télécommunications et à leur gestion globale. Conferenza dei Servizi : Afin d'alléger les procédures administratives nécessaires à l'approbation des projets aéroportuaires et ferroviaires, les lois 241/1990 et 385/1990 ont institué la Conferenza dei Servizi. La Conferenza est convoquée par le Président du Conseil ou par le Ministre des transports. Y prennent part un certain nombre de Ministères, les autorités territoriales (régions, provinces, municipalités) ainsi que d'autres organisations publiques non territoriales (ANAS, ENEL, Telecom...) dont l'approbation, l'avis, l'autorisation et l'accord pour la concession sont rendus nécessaires par une loi nationale. La Conferenza examine le projet exécutif et peut réclamer des modifications. La décision par laquelle le projet est approuvé doit être prise à l'unanimité. Elle concrétise l'accord de toutes les autorités publiques concernées pour la concession . Elle peut autoriser aussi des variantes aux documents d'urbanisme en vigueur, dès lors qu'elle est ratifiée dans les trente jours par le conseil municipal. Lorsque l'unanimité n'est pas atteinte, le Président du Conseil ou le Ministre des Transports peuvent promouvoir un accord de programme (L142/1990) entre l'administration et les autorités locales. En principe, la Conferenza se passe de la façon suivante: réunion plénière pour la présentation du projet; sous-conférences pour la discussion des différents objectifs du projet (ou des différentes fractions territoriales); réunion plénière finale pour la mise en commun de toutes les opinions.