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DEUXIÈME PÉRIODE: 1986-1991 |
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Avec le vote de la loi MOP, en 1985, et en l'absence de ses
décrets d'application qui n'interviendront que huit ans plus tard, cette
période semble beaucoup plus favorable au déploiement des stratégies d'offre
des grandes entreprises, dans une conjoncture économique générale
relativement plus favorable et qui bénéficie particulièrement à l'activité
immobilière. Dans cette seconde partie, nous proposons d'examiner d'abord
les changements qui surviennent dans les stratégies d'entreprise, et qui se
manifestent par l'extension de leur champ concurrentiel et la modification de
leur "chaîne de valeur"; puis les grandes lignes de la loi MOP, avant
la parution de ses décrets d'application.. C'est incontestablement au cours de cette phase "d'embellie" que s'opèrent les transformations les plus importantes dans la stratégie des grands groupes. Cette période est marquée par la montée de la commande privée en bâtiment. La demande porte moins sur le logement que sur l'immobilier d'entreprise. La compétition pour attirer les investisseurs se joue au niveau des grandes villes européennes. L'enjeu pour les grands groupes est de se réserver l'accès aux projets urbains les plus rentables tout en se préparant à l'ouverture des frontières. Quant à la commande publique, elle s'est largement déplacée vers les collectivités locales. Le développement des grands groupes continue de s'opérer massivement par croissance externe; toutefois celle ci connaît un double changement d'orientation par rapport à la période précédente. D'une part, elle consacre une étape supplémentaire dans la centralisation des capitaux et dans la concentration industrielle au niveau du secteur. Les mouvements de prise de contrôle et de fusions-absorptions se multiplient. Le mouvement de concentration change d'échelle: il s'opère désormais entre les majors eux-mêmes: c'est le rachat de Screg par Bouygues en 1986 ; de GTM par Dumez, plus tard de la SAE par Fougerolle. C'est aussi l'arrivée en force dans le secteur de la construction des deux grandes compagnies de distribution d'eau : la Compagnie Générale des Eaux hérite de la SGE en 1988, dans le cadre des accords croisés avec Saint Gobain, et prend le contrôle de Campenon-Bernard, tout en maintenant sa participation dans Fougerolle. La Société Lyonnaise des Eaux acquiert le groupe Dumez en 1990, et réalise une fusion des deux sociétés et de leurs filiales. D'autre part, ce mouvement de concentration s'accompagne d'un développement sans précédent de la diversification. Celle-ci s'accomplit dans deux directions :
Cette période d'embellie donne donc naissance à des groupes multi-activités et à une diversification mêlant étroitement construction et services urbains. On peut émettre l'hypothèse d'une certaine cohérence entre d'une part, le développement d'une stratégie d'offre de services dans le secteur de la construction, les grands groupes allant désormais jusqu'à la recherche de terrains, l'étude et la réalisation de montages d'opérations complexes ; et d'autre part, la diversification vers la gestion déléguée de services et de réseaux urbains. Les ouvertures introduites par la loi MOP La loi MOP du 12 juillet 1985 consacre un certain nombre d'évolutions dans les missions de la maîtrise d'œuvre et dans les représentations de son rôle. Cette évolution intervient dans un contexte de relations concurrentes entre les professions de la maîtrise d'œuvre, mais aussi entre ces dernières et les entreprises de construction. De nombreuses critiques sont, en effet, formulées à l'encontre de la réglementation de 1973. Ces critiques inspirent la loi MOP. Elles peuvent se lire à la lumière des changements de marchés et du souci d'aboutir à une organisation de la maîtrise d'œuvre moins linéaire et moins séquentielle. Toutefois, tant que les décrets d'application de la loi ne seront pas pris, c'est à dire, jusqu'en 1993, la nouvelle loi demeure sans effet, et c'est la réglementation de 1973 qui s'applique alors toujours. Or, ce retard des décrets d'application témoigne des résistances des différents corps de professionnels et des difficultés rencontrées pour réguler les relations entre les acteurs : entre maîtres d'ouvrage et concepteurs, entre architectes, ingénieurs et autres professionnels de la maîtrise d'œuvre, mais aussi et peut-être surtout entre maîtres d'œuvre et entreprises. De la réglementation de 1973 à la loi MOP : le chemin parcouru Parmi les critiques qui militent pour une révision de la réglementation de 1973, figurent les réflexions de la Mission Interministérielle sur la Qualité des Constructions publiques (MIQCP), qui seront, d'ailleurs, en grande partie reprises par le rapport Millier de 1982. Ces critiques portent notamment sur l'inadéquation de la réglementation de 1973 par rapport :
En résumé, les critiques faites à la réglementation de 1973 sont les suivantes:
Ayant à définir les relations de la maîtrise d'ouvrage publique avec la maîtrise d'œuvre privée, la loi MOP du 12 juillet 1985 énonce aussi une reformulation du contenu et des éléments de mission. Sur le premier point (nouvelles contraintes de qualité et de coût), on peut citer ces passages de la circulaire du 9 mars 1982 relative à la dévolution des marchés de travaux de bâtiments :
Les principales dispositions de la loi MOP et de ses décrets d'application La loi MOP s'organise autour de deux grands titres, l'un consacré à la maîtrise d'ouvrage, l'autre à la maîtrise d'œuvre (le troisième étant consacré aux dispositions diverses et transitoires). Les principales innovations concernant la maîtrise d'ouvrage tiennent à la précision et à l'énumération des fonctions qui lui reviennent et qui portent sur :
A l'origine, Jean Millier avait préconisé de proscrire les pratiques de délégation de maîtrise d'ouvrage. Mais le gouvernement et le Parlement, tout en approuvant l'idée, sont allés moins loin. A partir de 1985, une expression est bannie : celle du maître d'ouvrage délégué. Mais sur les modalités d'organisation de la maîtrise d'ouvrage, la loi propose trois solutions : l'exercice total de ses missions et de ses responsabilités par le maître d'ouvrage lui-même ; le recours à un conducteur d'opération chargé d'une mission d'assistance générale à caractère administratif, technique et financier ; le recours à un mandataire à qui le maître d'ouvrage peut déléguer certaines de ses missions et de ses responsabilités dans les limites fixées par la loi. Le maître d'ouvrage public ne peut donc tout déléguer. La notion de "délégation" a été abandonnée, au profit de celle de "mandat". Le programme et la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle sont de la responsabilité exclusive du maître d'ouvrage. Le programme précise les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire. Il définit aussi les contraintes et les exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique. Dans la limite du programme et de l'enveloppe financière prévisionnelle qu'il a arrêtée, le maître d'ouvrage peut confier à un mandataire, par une convention de mandat, l'exercice en son nom et pour son compte de certaines de ses attributions. Le maître d'ouvrage peut confier à un mandataire, notamment :
Le conducteur d'opération apporte une assistance technique, administrative et financière au maître d'ouvrage. Il a pour mission de traduire les orientations formulées par ce dernier pour l'élaboration du programme à réaliser, d'organiser la mise en compétition des concepteurs, d'apporter son aide dans le choix du processus de réalisation des marchés de travaux. La conduite d'opération peut être assurée soit par une personne publique, soit par une personne privée ayant fait l'objet d'une autorisation dans les conditions fixées par la loi MOP et ses décrets d'application.
Les principales innovations concernant la maîtrise d'œuvre portent sur la définition des éléments de mission (conception et assistance). La loi du 12 juillet 1985 remplace les treize éléments de mission de la réglementation de 1973 par huit nouveaux éléments, montrés en tableau 4. L'article 7 de la loi MOP poursuit: "Toutefois, pour les ouvrages de bâtiment, une mission de base fait l'objet d'un contrat unique". Dans la version initiale de la loi, il était prévu que la définition de la mission de base ainsi que la détermination et la rémunération des missions des maîtres d'œuvre privés seraient arrêtées par des accords nationaux. L'absence de tels accords a conduit à la loi n° 88-1090 du 1er décembre 1988, prévoyant des décrets en Conseil d'État pour fixer le contenu détaillé des éléments de mission de maîtrise d'œuvre spécifiques, de même que le contenu de la mission de base pour les ouvrages de bâtiment. Les premiers décrets d'application de la loi MOP sont montrés en tableau 5. La loi MOP et les obstacles auxquels elle se heurte illustrent bien le malaise dans les relations maître d'ouvrage-concepteurs-entrepreneurs. En particulier, la répartition des tâches et des rôles entre maîtres d'œuvre et entrepreneurs n'apparaît pas aussi claire que la réglementation de 1973 le souhaitait et le laissait entendre. Elle souligne aussi la difficulté à traiter de cette question dans un cadre unique et général, alors que les acteurs développent une pluralité de pratiques et que les entrepreneurs sont de plus en plus intéressés à prendre une part directe à la conception, dans le contexte des marchés d'aujourd'hui.
Le concours conception-construction La loi MOP du 12 juillet 1985, dans son article 18, prévoit l'emploi de la procédure de conception-construction pour des motifs d'ordre technique. Mais faute de définition claire de ce terme, les maîtres d'ouvrage recourent le plus souvent à ces concours pour des raisons de délais. S'il s'agit du domaine du bâtiment, le contrat doit être conclu en groupement. Cela signifie que le groupement doit comporter un entrepreneur et un architecte qui souscrivent un acte d'engagement unique. Ce groupement momentané d'entreprises sous ses deux formes "groupement conjoint" et "groupement solidaire" sont définis en termes comparables dans le CCAG (Cahier des Clauses Administratives Générales) des marchés publics de travaux et dans celui des prestations intellectuelles. Dans ce groupement, le mandataire est le plus souvent l'entrepreneur. Le concours conception-construction se substitue à la procédure "ensemblier" de la réglementation de 1973. L'un et l'autre associent l'entreprise aux études d'avant-projet et de projet. Ils introduisent des exceptions de taille dans le système traditionnel de répartition des tâches entre concepteurs et entrepreneurs. Ainsi, la loi MOP, dans sa version initiale, semble conforter les possibilités plus grandes reconnues aux entreprises d'être associées à la conception. Le marché d'entreprise de travaux publics Par ailleurs, la période de boom dans la construction s'accompagne de la production de tout un ensemble de formules nouvelles hésitent entre modes de passation des marchés de travaux et délégations de services publics. Ainsi, en est-il du Marché d'Entreprises Travaux Publics (METP), qui est une formule ancienne, mais remise au goût du jour. Par le biais du METP, la collectivité confie à une entreprise, le soin de construire un équipement et parfois de gérer le service qui lui est rattaché, moyennant le paiement de sommes périodiques sur une certaine durée, au terme de laquelle l'équipement reviendra à la collectivité. A l'origine utilisée surtout pour les ouvrages de voirie, cette formule, renouvelée, a été appliquée plus récemment pour la réhabilitation des lycées: l'entreprise apporte le financement et se voit attribuer un marché de travaux et de maintenance sur dix ans. Ainsi, les grands groupes ont pu bénéficier, au cours de cette période, des changements institutionnels. Ces dernières ont encouragé leurs stratégies ensemblières. En jouant également des exceptions (marchés négociés) voire des " failles du droit", ils ont pu échapper aux règles de droit commun en matière d'accès aux marchés publics. Certaines formes nouvelles de contrat, tels que les concours de conception-construction, en élevant les barrières à l'entrée, leur ont bénéficié presque exclusivement.
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