PREMIÈRE PÉRIODE: 1980-1985

La réglementation de 1973 : missions d'ingénierie et d'architecture Crise et concurrence : le caractère stratégique de la remontée en conception La première période est caractérisée par le décalage entre, d'une part, la réglementation de 1973 sur les missions d'architecture et d'ingénierie, qui apparaît inadaptée aux nouvelles exigences de la commande et à la décentralisation; et d'autre part, l'évolution des stratégies d'entreprises. Face aux changements de marchés, les grandes entreprises développent des démarches ensemblières qui supposent une intervention plus amont au niveau de la conception. Dans cette première partie, nous proposons donc d'examiner d'abord la réglementation de 1973, puis le caractère décisif de la remontée vers la conception dans les stratégies des grandes entreprises. C'est la période au cours de laquelle les grandes entreprises, confrontées à une forte récession des marchés de Bâtiment et au recul des marchés à l'export, tentent de se redéployer en région, dans le contexte nouveau de la décentralisation et de se démarquer dans la concurrence par une amorce de stratégie d'offre. L'intervention dès la phase de conception leur apparaît déterminante pour maîtriser les coûts. La relation entre la commande et la conception est encore régie par les décrets de 1973 sur "les missions de maîtrise d'œuvre et d'ingénierie", bien que les réflexions menées à la Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, et bientôt le rapport de M. Jean Millier de 1982, soulignent les blocages qu'elle représente au regard des nouvelles exigences de la Maîtrise d'ouvrage publique. Combinée aux modes de dévolution des marchés de travaux prévus par le Code des Marchés publics, cette réglementation consacre la séparation entre la conception et la réalisation, ainsi que le caractère très séquentiel du projet. La réglementation joue donc en partie à l'encontre du développement des stratégies ensemblières des grands groupes. L'articulation entre le contexte institutionnel et les stratégies des grandes entreprises repose donc sur les éléments suivants: La réglementation de 1973 : missions d'ingénierie et d'architecture D'une certaine manière, les textes qui se succèdent, entre la réglementation de 1973 et la Loi MOP de 1985 jusqu'à ses décrets d'application de 1993, traduisent l'évolution des attentes de la maîtrise d'ouvrage en matière de prestations de l'ingénierie. Cette évolution se résume à la recherche d'une plus grande "fiabilité" des études amont par rapport à la réalisation, dans un environnement économique et institutionnel plus complexe, et dans un contexte de resserrement des contraintes économiques et financières de la maîtrise d'ouvrage. La maîtrise d'œuvre doit répondre à la montée des préoccupations de coûts (qui se posent de plus en plus en termes de coûts global), de qualité et de délais. Par ailleurs le produit - bâtiment - se complexifie et tend à intégrer plus de fonctions, d'équipements et de services. Le maître d'ouvrage se doit d'en assurer la fiabilité, ainsi que l'adéquation du projet et à ses propres capacités financières. La réglementation de 1973 le plus important est le décret n° 73-207 du 28 février 1973: "Conditions de rémunération des missions d'ingénierie et d'architecture remplies pour le compte des collectivités publiques par des prestataires de droit privé" ; l'arrêté d'application du 29 juin 1973 ; la directive du 8 octobre 1973 ; ainsi que divers textes ultérieurs d'application : circulaire du 22 avril 1976 ; directive du 10 janvier 1980 (amélioration des conditions de passation des marchés d'études pour les constructions publiques) ; circulaire du 9 mars 1982 sur la dévolution des marchés de travaux de bâtiment. Les fonctions traditionnelles de l'architecte ou de l'ingénieur ne suffisent plus nécessairement. C'est dans une redéfinition des missions que le législateur essaie de dégager des solutions et d'adapter la maîtrise d'œuvre aux attentes de la maîtrise d'ouvrage publique.Le développement de la concurrence et la recherche de positions fortes, pour l'appropriation de ces missions anime les relations entre les différentes professions de la maîtrise d'œuvre. Obligatoire en commande publique, le décret de 1973 et ses textes d'application deviennent rapidement la référence pour le secteur privé et pour les compagnies d'assurances. La réglementation de 1973 repose sur un ensemble de textes qui sont montrés en tableau 1. Les origines de la réglementation L'objet du décret du 28 février 1973 est officiellement de définir et de préciser les conditions de rémunération des hommes de l'art pour l'accomplissement de missions d'ingénierie et d'architecture remplies pour le compte des collectivités publiques. De fait, cette question de la rémunération s'insère dans tout un ensemble de critiques formulées à l'encontre de la situation antérieure. Ces critiques portent essentiellement sur les lacunes de celle-ci. Multiple, éclatée, dispersée (parce qu'élaborée par les différents ministères, chacun pour ce qui le concerne), la réglementation antérieure applicable aux ingénieurs, architectes et autres prestataires d'ingénierie, ne donne pas de vision claire des rôles et des responsabilités respectives des maîtres d'ouvrage, des maîtres d'œuvre et des entrepreneurs. Le reproche est fait en particulier d'une confusion constante entre fonctions et professions. La situation antérieure se caractérise aussi par l'insuffisance des études préalables à l'exécution des travaux. La conséquence en est que les ouvrages ne sont pas toujours bien adaptés aux besoins à satisfaire et que les aléas techniques rencontrés dans l'exécution des travaux sont souvent excessifs. Cette insuffisance est souvent épinglée par la Cour des Comptes. D'autre part, le système de rémunération, fondé sur le principe d'honoraires proportionnels au coût des travaux n'incite pas les concepteurs à rechercher des économies. "La réglementation antérieure, la plus archaïque de tous les grands pays industriels, repose sur le principe que la rémunération des études est proportionnelle au coût des ouvrages réalisés" (décret du 28 février 1973, Rapport au Premier Ministre). En outre, le coût des ouvrages est souvent sous-évalué, ce qui facilite l'octroi de crédits. Les choix des investissements sont donc faits sur des bases erronées et le système débouche immanquablement sur des dépassements de crédits. A ces reproches fondamentaux formulés à l'encontre de la conception, s'ajoutent d'autres constats qui concernent en particulier, le fait que la commande publique est elle-même souvent mal exprimée; d'ailleurs, les tâches incombant aux maîtres d'ouvrage et aux maîtres d'œuvre ne donnent lieu à aucune définition précise et varient selon les opérations et les maîtres d'ouvrage. l'attribution de la commande publique d'ingénierie et d'architecture demeure peu satisfaisante, car aucun critère objectif ne permet de comparer des offres d'études, puisque la rémunération des tâches se fait en appliquant les tarifs. Dès lors, le calcul des honoraires ne tient compte ni de la complexité des tâches, ni de leur dégressivité. Ceci ne permet pas aux maîtres d'ouvrage de payer les prestations en fonction de leur coût et de leur qualité. Bref, le système antérieur conduit à des coûts excessifs, à des estimations peu sûres et à des dépassements nombreux, les causes de ces inconvénients résidant dans l'insuffisance des études et dans le fait que ceux qui s'y livrent ne sont pas responsables du coût final. Les grands principes inspirant la réglementation de 1973 Fondée sur l'idée que le concepteur-maître d'œuvre doit assurer la maîtrise totale des éléments de production (économique, avec le coût d'objectif; organisationnel avec les notions de planning et de pilotage technique), cette réglementation décrète l'unité de la maîtrise d'œuvre, sans opérer de distinction entre les fonctions architecturales et techniques. Dès lors, la réforme qui va aboutir à la réglementation de 1973 – et qui est élaborée et discutée au sein de la Commission Centrale des Marchés, avec l'ensemble des administrations et des professions concernées – entend modifier non seulement le rôle et la responsabilité des hommes de l'art, mais aussi les modes de passation des marchés publics et la réalisation des opérations d'investissement. Cette réforme repose sur les trois principes suivants. Premièrement, la rémunération n'est plus définie a posteriori en fonction du coût réellement constaté mais a priori, en fonction d'un coût d'objectif, sur lesquels s'engage le concepteur de l'ingénierie, dans les limites d'une certaine tolérance de précision. Si ce coût d'objectif est atteint, la rémunération du concepteur est maximale. Pour éviter des surestimations, si le coût de l'ouvrage se révèle inférieur à la prévision, la rémunération est légèrement réduite. S'il existe des dépassements, la réduction des honoraires est proportionnelle à ceux-ci. Le coût d'objectif est la somme de la rémunération prévue pour la mission (obligatoirement forfaitaire) et de l'estimation prévisionnelle de toutes les prestations nécessaires pour mener à bien la réalisation de l'ouvrage. Il revient en gros à : honoraires + estimations coûts des travaux. L'un des objectifs de la réforme est d'aboutir à une rémunération forfaitaire des missions en tenant compte à la fois de l'importance des ouvrages et de la complexité de leur réalisation. Deuxièmement, ces changements dans le système de rémunération doivent conduire à favoriser le développement des études préalables et à procéder aux études d'avant-projet et de projet en ayant déjà une idée suffisamment précise du coût réel des solutions proposées. Elle suppose aussi un changement dans les comportements et les structures professionnelles. Toutes les professions, architectes, ingénieurs-conseils ou d'études techniques doivent y contribuer. La réforme revendique une stricte neutralité à l'égard des professions : la rémunération des études est désormais indépendante du statut professionnel des prestataires. Enfin, la réforme entend mieux définir les rapports entre maîtres d'ouvrage, maître d'œuvre et entrepreneurs, et clarifier leurs responsabilités respectives en définissant de façon précise les diverses catégories des missions d'ingénierie et d'architecture inhérentes à toute opération. Définition et contenu des éléments de mission normalisés Les missions normalisées Les missions de 1ère catégorie, dites de "maîtrise d'œuvre", incluant la conception primaire, secondaire, tertiaire, le choix des entrepreneurs, le contrôle des entrepreneurs et la mise en service des ouvrages ; Les missions de 2ème catégorie, dites de "maîtrise d'œuvre générale", incluant la conception primaire, le choix des concepteurs et le contrôle des concepteurs ; Les missions de 3ème catégorie, dites de "maîtrise d'œuvre particulière", incluant la conception secondaire, tertiaire, le choix des entrepreneurs, le contrôle des entrepreneurs et la mise en service des ouvrages ; Les missions de 4ème catégorie, dites de "conception", incluant la conception primaire, secondaire, tertiaire et le choix des entrepreneurs ; Les missions de 5ème catégorie, dites de "conception générale", incluant la conception primaire et le choix des concepteurs ; Les missions de 6ème catégorie, dites de "conception particulière", incluant la conception secondaire, tertiaire et le choix des entrepreneurs. Deux éléments sont à prendre en considération: Les missions complètes et les mission partielles. Le décret du 28 février 1973 prévoit la distinction entre deux types de missions, assorties de modes de rémunération différents : la mission complète comporte un engagement du maître d'œuvre au respect du coût d'objectif ; la mission partielle est celle qui résulte de conditions ne permettant pas au maître d'œuvre de s'engager sur un coût d'objectif. La rémunération est alors soit fixée forfaitairement (barème appliqué en remplaçant, pour les éléments de mission normalisés, le coût d'objectif par un coût prévisionnel de réalisation fixé), soit calculée en dépenses contrôlées. Le contenu des missions normalisées et les éléments des missions normalisées. En énonçant cette distinction entre missions complètes et partielles, le décret du 28 février 1973 s'en remettait à l'intervention d'un arrêté pris conjointement par différents ministres (Intérieur; Économie et Finances; Aménagement du Territoire; Équipement, Logement et Tourisme; Affaires Culturelles; Développement Industriel et Scientifique; Santé Publique) pour définir aussi bien le classement des missions complètes que la définition des missions normalisées, constituées d'éléments de missions eux-mêmes normalisés. Ce travail fut réalisé par l'arrêté du 29 juin 1973. Celui-ci définit six catégories de missions complètes qui sont montrés en tableau 2. La définition des éléments de mission varient en fonction de trois domaines fonctionnels d'application: infrastructure, bâtiment et industrie. Ainsi pour le bâtiment, le contenu des documents caractéristiques de chaque élément de mission est montré en tableau 2. Les effets de la réglementation de 1973 Des effets positifs sont attendus par les auteurs de la réforme, en particulier, l'introduction des contrats d'ingénierie et d'architecture dans le domaine d'application du Code des Marchés Publics (CMP) (article 2 du décret du 28 février 1973). Elle peut en devenir une clause obligatoire, grâce au fait que les contrats portent désormais sur des missions bien délimitées, ayant un contenu "clairement défini". "Les implications de la réforme sont multiples et s'exerceront aussi bien du côté des clients publics que du côté des concepteurs privés : les clients publics devront améliorer leurs compétences et leur organisation pour exprimer les besoins, passer les commandes et gérer les marchés; les concepteurs devront eux aussi améliorer leurs compétences et leur organisation afin d'assumer de nouvelles responsabilités. Ils ont obligation de porter une plus grande attention aux objectifs fixés par les maîtres d'ouvrage en matière de coût, délai, qualité de réalisation des ouvrages" (Avant-propos de la directive du 8 octobre 1973). La réforme "influe dans le sens le plus moderne sur l'évolution des structures et des mentalités: des structures par la constitution d'équipes de conception pluridisciplinaires groupant architectes, bureaux d'études, ingénieurs-conseils; des mentalités dans la mesure où les divers participants auront clairement conscience de leurs tâches respectives et de leurs responsabilités exactes" (idem). Une clarification des rôles Les rôles respectifs du maître d'ouvrage et du maître d'œuvre sont ainsi définis par la directive du 8 octobre 1973: Le rôle du maître d'ouvrage est "d'organiser les opérations d'investissement, de mettre en place les responsables des études, contrôles et travaux, de passer les commandes d'ingénierie et d'architecture et de gérer les marchés d'études". La directive produit aussi deux notions nouvelles qui seront reprises dans la loi MOP: le directeur d'investissement et le conducteur d'opération. Le rôle du maître d'œuvre est défini par les missions normalisées qui lui sont confiées. Le maître d'œuvre est lui-même défini comme "l'unique responsable de la conception et du contrôle d'exécution de l'ensemble des ouvrages à réaliser". En aucun cas, précise la directive d'octobre 1973, le terme de "maître d'œuvre" ne peut être utilisé pour désigner une profession, et il ne peut plus être accaparé par telle ou telle catégorie de professionnels. La directive du 8 octobre 1973 précise aussi que le décret du 28 février 1973 ne s'applique pas aux concepteurs publics. Elle recense quatre cas possibles d'exercice de la maîtrise d'œuvre: maîtrise d'œuvre privée, maîtrise d'œuvre publique, maîtrise d'œuvre générale privée, maîtrise d'œuvre générale publique. Quant au rôle de l'entreprise, la directive prévoit de distinguer, dans l'exécution des travaux, deux types d'entrepreneurs: le "maître de chantier" qui coordonne l'ensemble de l'exécution et les "spécialistes" qui sont coordonnés. Par ailleurs, il est reconnu aux maîtres d'ouvrage la plus grande souplesse pour choisir sous leur responsabilité le processus le mieux adapté à la réalisation des ouvrages. Ainsi, un maître d'ouvrage peut décider d'adopter l'une ou l'autre solution suivante: soit confier à un "ensemblier" la réalisation d'ouvrages "clés en mains" après mise au concours. C'est la solution ensemblier ; soit confier à un maître d'œuvre, la conception des ouvrages puis en confier l'exécution à un entrepreneur sous le contrôle du maître d'œuvre. C'est la solution "maître d'œuvre". Mais le décret du 28 février 1973 ne s'applique pas à la première solution - la stratégie ensemblière et "clés en mains". Les éléments des missions AVANT-PROJET SOMMAIRE (APS) DOSSIER DE CONSULTATION DES CONCEPTEURS (DCC) ASSISTANCE-MARCHÉ D'ÉTUDES (AME) CONTRÔLE GÉNÉRAL DES ÉTUDES (CGE) RÉCEPTION ET DÉCOMPTE DES ÉTUDES (RDE) AVANT-PROJET DÉTAILLÉ (APD) SPÉCIFICATIONS TECHNIQUES DÉTAILLÉES (STD) PLAN D'EXÉCUTION DES OUVRAGES (PEO DOSSIER DE CONSULTATION DES ENTREPRENEURS (DCE) ASSITANCE MARCHÉ DE TRAVAUX.(AMT) CONTRÔLE GÉNÉRAL DES TRAVAUX (CGT) RÉCEPTION ET DÉCOMPTE DES TRAVAUX (RDT) DOSSIER DES OUVRAGES EXÉCUTÉS (DOE) Crise et concurrence : le caractère stratégique de la remontée en conception Dans les faits, les entreprises, en particulier les grandes, se focalisent essentiellement au cours de cette période sur la remontée très avant en conception. Elles tentent de développer précisément de telles démarches ensemblières. Pour les différents acteurs, cette première période (1980-1985) est marquée par l'ampleur de la crise et de ses répercussions sur l'activité de bâtiment. La demande privée se contracte tandis que la demande publique se réduit et se restructure profondément: de nouvelles exigences en termes de coûts, délais et qualités, se font jour chez les maîtres d'ouvrage, notamment dans le domaine du logement social - un effet de la réforme du financement du logement de 1977 et perte d'efficacité des aides publiques (Campagnac 1985). Sur ce marché en récession - que ne parviennent plus à compenser les travaux à l'export - la concurrence s'aiguise, entre grandes entreprises, d'un côté, petites et moyennes entreprises de l'autre. Les premières appuient prioritairement leur développement sur la croissance externe. Celle-ci demeure encore très largement centrée sur le Bâtiment et les Travaux Publics (BTP). Elle prend la forme du rachat par les grandes de nombreuses petites et moyennes entreprises en province. Les cibles visées sont nettement les marchés locaux de BTP, d'autant plus que l'intervention des lois de décentralisation en 1982 en renforce l'importance. Dans la compétition qui les oppose directement aux petites et moyennes entreprises, les grandes cherchent à échapper à la concurrence par les prix en développant des stratégies de différenciation. Celles-ci reposent sur une offre de prestations de services à la maîtrise d'ouvrage Elles portent essentiellement sur une redéfinition de l'implication des grandes en phase de conception et d'exécution. L'offre des entreprises concerne, en conception, la réalisation d'études techniques et économique du projet, pour ajuster les choix aux contraintes du client; et en réalisation, l'offre de capacités renforcées de coordination et de contrôle. Pour pouvoir intervenir dès la conception, les grandes entreprises utilisent alors essentiellement le biais des "marchés négociés" ou marchés de gré à gré. Ce mode de dévolution des marchés constitue normalement l'exception au regard des principes du CMP. Or, il tend, dans la pratique, à devenir la règle, en particulier sur certains marchés comme le logement social, par le biais de la multiplication des appels d'offres infructueux.